我國農(nóng)業(yè)擴大對外開放，直接關(guān)系到利用兩個市場、兩種資源確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，關(guān)系到不斷提高我國農(nóng)業(yè)國際競爭力、促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)系到廣泛開展國際合作，提升我國在全球糧農(nóng)治理中的話語權(quán)，意義重大而深遠。2021年是我國加入世貿(mào)組織（WTO）20周年。20年來，我國農(nóng)業(yè)對外開放深入發(fā)展，既取得了顯著成效，也存在不少需要認真研究解決的問題。中國國際經(jīng)濟交流中心課題組在搜集整理宏觀資料的基礎(chǔ)上，分赴天津、山東、上海、廣東、云南、四川等6省市實地調(diào)研，先后與44家企業(yè)進行座談，走訪調(diào)研了20多個涉外農(nóng)業(yè)企業(yè)和項目，掌握較豐富的一手資料。本項研究擬對新時期我國農(nóng)業(yè)對外開放情況做一系統(tǒng)梳理，并就推進農(nóng)業(yè)高水平對外開放與高質(zhì)量發(fā)展提出看法和建議。

黨的十八大以來，我國進一步確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。其中，“以我為主、立足國內(nèi)”是必須始終堅持的基本方針，這是由我國是人口大國、是世界上最大的糧食生產(chǎn)國和消費國的實際，以及我們不能受制于人的戰(zhàn)略考量決定的，中國任何時候都要把飯碗牢牢端在自己手上。另一方面，“適度進口”也是必要的，這是由我國人均農(nóng)業(yè)資源相對匱乏的基本國情所決定的，適度進口不僅可以彌補國內(nèi)資源短缺、緩解資源環(huán)境壓力，而且有利于我們騰出寶貴的農(nóng)業(yè)資源，集中力量確保谷物基本自給和口糧絕對安全。由此可知，確保國家糧食安全，實現(xiàn)我國糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供需平衡，主要須靠國內(nèi)生產(chǎn)，同時也可以部分通過對外貿(mào)易和構(gòu)建海外供應(yīng)鏈來實現(xiàn)。因此，如何充分利用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源具有十分重要的意義。

（一）農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易“大進小出”已成常態(tài)

入世以來的20年，正是我國城鄉(xiāng)居民食物消費結(jié)構(gòu)從“吃得飽”向“吃得好”轉(zhuǎn)型升級的重要時期。隨著人口增加、收入水平提高、城市化推進和消費結(jié)構(gòu)升級，食用農(nóng)產(chǎn)品需求快速擴張。在國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品供給總量不斷增加的同時，農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易規(guī)模持續(xù)擴大。

2000—2020年，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額從268.5億美元增長到2468.3億美元，年均增長11.7%。其中，出口額從156.2億美元增長到760.3億美元，年均增長8.2%；進口額從112.3億美元增長到1708.0億美元，年均增長14.6%（見表1、圖1）。我國農(nóng)產(chǎn)品進出口額和進口額在全球的排名，均從第12位上升到第2位，出口額的排名則從第10位上升到第5位。值得注意的是，從2004年開始，我國農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易從此前的凈出口轉(zhuǎn)而成為凈進口，2009年后貿(mào)易逆差持續(xù)擴大。到2020年，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差擴大到947.7億美元，“大進小出”已成常態(tài)。

我國進口的主要是土地密集型農(nóng)產(chǎn)品和以此為基質(zhì)的高蛋白食用農(nóng)產(chǎn)品，表2給出了入世20年來這些農(nóng)產(chǎn)品進口數(shù)量的變化情況。從中可以看出，我國大米、小麥的進口量從24.0萬噸、88.0萬噸增加到294.3萬噸和837.6萬噸，玉米的進口量從不到1萬噸增加到1129.6萬噸，大豆的進口量從1041.6萬噸增加到10033.0萬噸；豬肉、牛肉的進口量從2013年的58.4萬噸、29.4萬噸增加到430.4萬噸和211.8萬噸，奶粉的進口量從2013年的86.4萬噸增加到133.9萬噸。

我國出口的主要是勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品，表3給出了20年間這類農(nóng)產(chǎn)品出口數(shù)量變化情況。從中可以看出，勞動密集型的“兩水一菜一葉”是我國主要的出口優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，水產(chǎn)品的出口量從119.0萬噸增加到375.0萬噸，水果、蔬菜的出口量分別從2004年的312.6萬噸和602.0萬噸增加到492.1萬噸和1163.1萬噸，茶葉的出口量從22.8萬噸增加到34.9萬噸。大米雖屬土地密集型產(chǎn)品，但由于成功開辟了非洲、菲律賓等新市場，低價大米的出口量從2017年開始扭轉(zhuǎn)下降趨勢，近3年的出口量僅略低于進口量。資源密集型的天然蜂蜜出口量略有增加。食用油籽和食用植物油的出口也有一定的規(guī)模，主要是天然大豆、花生及其油脂。

結(jié)構(gòu)分析表明，我國農(nóng)產(chǎn)品進出口結(jié)構(gòu)大體符合比較優(yōu)勢原則，這對于增進國內(nèi)消費者福祉、優(yōu)化資源配置起到了一定的作用。但是另一方面也要看到，我國大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢呈明顯的下降趨勢。這里，采用貿(mào)易專業(yè)化指數(shù)（TSC）來分析主要農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢。 

TSC_ij=（X_ij－M_ij）/（X_ij+M_ij）。其中，X_ij為i國j產(chǎn)品出口額；M_ij為i國j產(chǎn)品進口額。TSC取值范圍從－1到1，表示產(chǎn)品的比較優(yōu)勢從無優(yōu)勢到強優(yōu)勢；－1表示該國對該產(chǎn)品只進口不出口，1表示該國對該產(chǎn)品只出口不進口。通過測算，中國大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品不具備比較優(yōu)勢。其中，大豆、牛肉、玉米、棉花和乳制品為明顯比較劣勢（TSC接近－1）；羊肉、食糖、豬肉和小麥呈現(xiàn)比較劣勢；大米和水果呈現(xiàn)微弱比較劣勢；少數(shù)具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品是雞肉和蔬菜。與美國、巴西等世界農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易強國相比，中國大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品不具備比較優(yōu)勢（見圖2）。可見，盡管中國已經(jīng)是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易大國，但并非貿(mào)易強國。

（二）食物自給率呈下降趨勢

筆者用國內(nèi)生產(chǎn)量占國內(nèi)需求總量的比重，計算了我國不同農(nóng)產(chǎn)品自給率的變化（見表4）。從表4可以看出，20年來，我國包括稻谷、小麥、玉米在內(nèi)的谷物自給率，以及蔬菜、水果、水產(chǎn)品的自給率一直保持在較高水平，但油料①的自給率從81.0%驟然下降到25.1%；其中，大豆的自給率更是從60.2%快速下降到17.0%，糖類的自給率從92.8%下降到75.7%，肉類和奶類的自給率則分別從99.2%和98.3%下降到93.4%和91.6%。

如果要從整體上把握食物自給率狀況，就需要對不同農(nóng)產(chǎn)品進行歸一化處理，這通常有兩種方法：

第一種方法是將進口農(nóng)產(chǎn)品按我國國內(nèi)單產(chǎn)水平折算為種植面積，再扣除出口農(nóng)產(chǎn)品所占用播種面積，看凈進口虛擬播種面積占國內(nèi)農(nóng)作物總播種面積的比重。其中，油脂、肉類、奶粉進口的虛擬播種面積計算，還要同時考慮其出油率、肉料比和奶粉比等情況。據(jù)此，筆者計算了谷物（稻谷、小麥、玉米、大麥）、油料（大豆、花生、油菜籽）、油脂（豆油、花生油、菜籽油）、畜產(chǎn)品（豬肉、牛肉、羊肉、奶粉）、糖料（甘蔗、甜菜）、蔬菜及水果等18種食用農(nóng)產(chǎn)品的進口虛擬播種面積，加總的情況見表5。從表中可以看出，2000、2010、2019年三個年份進口農(nóng)產(chǎn)品的虛擬播種面積分別為1.6億畝、6.1億畝和8.9億畝，扣除出口所占播種面積，凈進口虛擬播種面積分別為1.1億畝、5.9億畝和8.5億畝，占當年國內(nèi)農(nóng)作物總播種面積的比重分別為4.7%、24.8%和34.1%，即按此方法計算的我國食物自給率分別為95.3%、75.2%和65.9%。

第二種方法是將國內(nèi)生產(chǎn)或進口的農(nóng)產(chǎn)品所含熱量、蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物按統(tǒng)一標準折算，進而計算出熱量自給率（或稱營養(yǎng)自給率），這也是國際上通行的辦法。據(jù)此，筆者對我國2000—2019年的熱量自給率進行了測算，結(jié)果見圖3。從圖中可以看出，我國熱量的自給率從2000年的96.7%下降至2019年的76.9%，年均下降1個多百分點。其中，蛋白質(zhì)的自給率從95.9%下降至77.0%，脂肪的自給率從91.5%下降至72.9%，碳水化合物的自給率從100.4%下降至93.5%?？梢钥闯觯眠@一方法測算的我國熱量自給率到目前為止的絕對水平，高于用前一種方法測算的結(jié)果，這是因為我國農(nóng)作物，特別是大豆單產(chǎn)較低，高估了進口虛擬播種面積，導致播面自給率較低。熱量自給率因剔除了單產(chǎn)差異的影響而更具有可比性。 

我們又將中國的熱量自給率與同處東亞的日本、韓國和中國臺灣地區(qū)做了比較（見圖4）。從圖中可以看出，20年間，日本的熱量自給率從40%下降到30%多，中國臺灣地區(qū)的熱量自給率一直徘徊在30%～40%，韓國的熱量自給率從50%以上下降到近年的40%左右，均已處于相當?shù)偷乃?。盡管中國熱量自給率絕對水平明顯高于日本、韓國和中國臺灣地區(qū)，但也要看到，下降的速度卻明顯快于日本、韓國和中國臺灣地區(qū)。 

未來15年是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個奮斗期，也是基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期。筆者利用全球農(nóng)業(yè)模型（SILK－MGA）分別測算了2021—2035年我國小麥、稻谷、玉米、大豆、豬肉、牛肉、奶制品等7種主要農(nóng)產(chǎn)品需求及自給率變化情況。預測結(jié)果為，2021—2035年，我國7種主要農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)量及消費量均呈增長態(tài)勢。其中，小麥、稻谷的消費量達到人口峰值后略有回落，到2035年自給率分別保持在96%和97%以上；大豆的缺口持續(xù)擴大，進口量從目前的1億噸增加到1.1億噸，自給率維持在17%左右；玉米的供求缺口明顯擴大，從目前的1130萬噸擴大到3500萬噸，自給率從95.6%下降到90%左右；豬肉與玉米存在一定的替代關(guān)系，在玉米進口量增加的情況下，豬肉自給率有望從目前的92.8%小幅回升；牛肉和奶制品的供求缺口持續(xù)擴大，自給率在目前76%和67%的基礎(chǔ)上進一步下降。

筆者又利用日本農(nóng)林水產(chǎn)省的食物供需平衡表和營養(yǎng)含量表，以及黃季焜（2019）對2035年我國14種食用農(nóng)產(chǎn)品的供需預測結(jié)果，推算了我國到2035年總的熱量自給率。結(jié)果顯示，屆時我國總的熱量自給率有可能從目前的76.9%左右進一步下降到65.3%（具體計算見表6），大致相當于日本20世紀60年代末期、中國臺灣20世紀70年代初期、韓國20世紀80年代末期的水平。

（三）現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)面臨的真正挑戰(zhàn)

日本經(jīng)濟學家大塚啟二郎（KeijiroOtsuka）認為，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，土地資源稀缺國家的農(nóng)業(yè)會先后面臨三個截然不同的問題：糧食不安全、部門收入不平等、高收入階段農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢下降帶來的食物自給率下降。他將這三個問題分別稱為“糧食問題”“收入問題”和“食物自給率問題”，并指出前兩個問題早已被美國著名經(jīng)濟學家西奧多·舒爾茨所指出（Otsuka，2013）。這一論述，有助于我們理解和把握人多地少國家農(nóng)業(yè)發(fā)展變化的一般規(guī)律，也十分契合我國的情況。

改革開放之初，我國農(nóng)村有1/3的人吃不飽肚子，糧食不安全問題十分突出。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的巨大成功，糧食產(chǎn)量成倍增長，大體到20世紀90年代中期，我國糧食供求關(guān)系出現(xiàn)根本性變化，實現(xiàn)了總量基本平衡、豐年有余，徹底告別了糧食的絕對短缺，基本解決了“糧食問題”。隨之而來的是整個90年代農(nóng)民收入增長緩慢、城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大、工農(nóng)業(yè)不平等交換問題愈加突出，困擾著我國農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展。進入21世紀以來，特別是2002年黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，2003年中央經(jīng)濟工作會議明確提出把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，2004年黨的十六屆四中全會作出“兩個普遍趨向”的重要論斷和我國總體上進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的重大判斷，先后取消了延續(xù)2600年的農(nóng)業(yè)稅并對農(nóng)業(yè)農(nóng)民實行“四補貼”，2005年之后又先后提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略和國民收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)“收入問題”的解決也發(fā)生了根本性的變化。

在上述兩個問題基本解決之后，現(xiàn)階段橫亙在我國農(nóng)業(yè)面前最突出的問題，正是大塚啟二郎所講的因競爭力下降而帶來的自給率下降的問題。以小麥、玉米、水稻三種糧食為例。歷年《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益匯編》數(shù)據(jù)顯示，20世紀90年代以來，我國三種糧食的畝均總成本呈加快上升趨勢，其中尤以1990—1997年、2004—2014年兩個階段上升速度最快。2004—2014年，我國三種糧食畝均總成本從395元上升到1069元，增加了1.71倍，年均增速高達10.5%；其中，人工成本和土地成本年均增速分別達到12.2%和14.2%，是總成本加速上升的主要推手。與美國橫向比較，我國小麥、玉米、水稻單位面積生產(chǎn)成本分別于1995年、2011年和2013年超過美國。2015年，我國三種糧食的畝均用工量5.61個，日均工價79.7元，畝均人工成本447.1元；而美國每畝用工量僅0.38個工時，盡管日均工價849元是我國的10倍之多，但畝均人工成本40.3元，僅為我國的9%。到2010年前后，我國三種糧食的農(nóng)民出售價格已全面高于國際市場離岸價格；到2012年前后，又全面高于配額內(nèi)進口完稅價格。

由此可見，入世20年來，之所以我國農(nóng)產(chǎn)品進口規(guī)模持續(xù)擴大，食物自給率持續(xù)下降，背后的根本原因就在于，同全球主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國相比較，我國農(nóng)業(yè)的競爭優(yōu)勢總體呈下降趨勢。展望未來一個時期，如何提高我國農(nóng)業(yè)競爭力并將食物自給率保持在合理水平，毫無疑問是擺在我們面前的真正挑戰(zhàn)。

改革開放40多年來，我國農(nóng)業(yè)對外開放大體經(jīng)歷了三個階段。第一階段是1979—1991年計劃與市場雙軌時期。1979年，根據(jù)鄧小平同志指示，中央下放對外貿(mào)易管理權(quán)，各地設(shè)立了可直接開展進出口貿(mào)易的公司。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，除糧棉油糖等少數(shù)關(guān)系國計民生的產(chǎn)品外，其他產(chǎn)品陸續(xù)開放，由市場調(diào)節(jié)。第二階段是1992—2001年“復關(guān)”和“入世”準備階段。這一階段農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策加快調(diào)整，我國連續(xù)多次下調(diào)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅稅率，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅從51%下調(diào)至21%，逐步取消非關(guān)稅壁壘，并加快農(nóng)業(yè)稅改革步伐。第三階段是2001年入世以來，開啟了我國農(nóng)業(yè)對外開放的新篇章。以下將重點介紹入世以來我國農(nóng)業(yè)對外開放的情況，以及由此帶來的重大變化。

（一）加快與國際規(guī)則接軌，農(nóng)業(yè)市場化國際化程度提高

我國認真履行入世承諾，主動與國際規(guī)則接軌。一是大幅度降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅，減少非關(guān)稅壁壘。2020年，我國農(nóng)產(chǎn)品平均進口稅率為15.2%，比1992年和2000年分別下調(diào)了35個和6個多百分點，約為世界平均關(guān)稅水平的1/4，遠低于WTO發(fā)展中成員56%和發(fā)達成員39%的平均關(guān)稅，是世界上農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化程度最高的國家之一。二是調(diào)整國內(nèi)支持政策，減少市場扭曲。改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，先后將棉花、玉米、稻谷的補貼由“黃箱”轉(zhuǎn)為“藍箱”，將小麥“黃箱”支持控制在合規(guī)水平，積極探索環(huán)境、地力保護等“綠箱”支持方式。三是不斷放寬外資市場準入，放開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料分銷權(quán)，將外資農(nóng)業(yè)投資負面清單壓減至4條，自貿(mào)區(qū)只保留3條。四是開展農(nóng)業(yè)法律法規(guī)“廢改立”，將農(nóng)業(yè)市場管理納入與國際接軌的法制化軌道。五是加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，在WTO承諾基礎(chǔ)上進一步開放市場。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，我國已與26個國家和地區(qū)達成19個自貿(mào)協(xié)定，正在與28個國家進行13個自貿(mào)區(qū)談判或升級談判，與9個國家進行自貿(mào)區(qū)聯(lián)合可行性研究或升級研究。中國農(nóng)業(yè)向市場化、國際化縱深發(fā)展，強化了市場配置資源的基礎(chǔ)作用，提高了資源配置效率，增強了農(nóng)業(yè)技術(shù)進步的激勵和動力。

（二）“引進來”發(fā)揮重要作用，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)加快步伐

改革開放特別是入世以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展與國際先進技術(shù)水平的差距有所縮小，在很大程度上得益于技術(shù)引進和國際合作。一是良種引進。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅“十二五”期間，我國引進動植物、微生物種質(zhì)資源及優(yōu)良品種2.5萬份，超過20世紀60、70年代引進種質(zhì)資源的總和，通過消化吸收再創(chuàng)新，共育成新品種260多個。例如，山東濰坊蔬菜基地1988年后陸續(xù)引進世界20多家知名種子公司高端茄果類品種，外國種子一度占領(lǐng)了2/3以上的市場份額。近10年來，濰坊通過引進、消化、吸收再創(chuàng)新，如今國產(chǎn)品種的市場占有率已上升至70%以上。又如天津奧群牧業(yè)，先后引進澳洲白綿羊、杜泊綿羊原種，歷時20年培育出本土化的澳白和羊，品質(zhì)達到國際一流水平，成為國內(nèi)肉羊生產(chǎn)頭部企業(yè)。二是技術(shù)、標準引進。例如，山東雷沃和濰柴2010年以后先后購并意大利、法國農(nóng)機公司，掌握了精量播種、大馬力拖拉機無極變速、液壓系統(tǒng)、電控系統(tǒng)技術(shù)，一舉突破技術(shù)瓶頸，可為我國農(nóng)業(yè)全程機械化提供整體解決方案。又如昆明國際花卉拍賣中心從全面效仿荷蘭花卉拍賣市場起步，20年來，不僅發(fā)展成為亞洲交易規(guī)模最大的花拍市場，而且通過開發(fā)電子拍賣、大數(shù)據(jù)增值服務(wù)、供應(yīng)鏈金融服務(wù)，功能已超越荷蘭花拍市場。在標準引進方面，中國真正建立HACCP體系（食品危害分析與關(guān)鍵控制點管理體系）也是入世以后的事情，國家認監(jiān)委數(shù)據(jù)顯示，到2004年底，全部4000余家食品出口企業(yè)均取得了HACCP認證。質(zhì)量標準體系的建立還促進了“三品一標”（無公害產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品和地理標志）的發(fā)展。三是外資引進。據(jù)中國商務(wù)部統(tǒng)計，2004—2020年，我國新設(shè)農(nóng)業(yè)外資企業(yè)1.4萬家，農(nóng)業(yè)累計實際使用外資246.6億美元，占同期實際使用外資總額的1.3%（見圖5）。需要說明的是，這一統(tǒng)計口徑僅限于農(nóng)林牧漁業(yè)本身，若按農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)計，大農(nóng)業(yè)實際利用外資總量當擴大數(shù)倍以上。外資引進的意義不僅僅在于增加了投資，更重要的是同時引進了先進的技術(shù)、裝備和管理，具有明顯的溢出效應(yīng)。

（三）“走出去”水平穩(wěn)中有升，掌控資源能力進一步增強

2007年中央一號文件第一次提出農(nóng)業(yè)“走出去”，特別是2013年習近平總書記提出“一帶一路”倡議以來，農(nóng)業(yè)“走出去”步伐加快。據(jù)中國商務(wù)部統(tǒng)計，2011—2019年，我國農(nóng)業(yè)對外直接投資企業(yè)有1829家，分布在118個國家（地區(qū)），對外直接投資存量達196.7億美元，是同期外商對華農(nóng)業(yè)直接投資的1.5倍（見圖6）。

農(nóng)業(yè)“走出去”的主體是企業(yè)。從筆者調(diào)研的情況看，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”具有以下三個趨勢性特點：一是理性程度提高，可持續(xù)性增強。在“走出去”初期，不少企業(yè)為追求更高的資本回報率，急于“走出去”，對海外投資風險和復雜環(huán)境估計不足，“花錢買教訓”的事例不在少數(shù)。在付出學習成本和代價之后，更多的企業(yè)加強了前期工作和市場評估，審慎決策海外投資，注重海外項目的本地化建設(shè)和風險控制，使“走出去”步伐更加穩(wěn)健和可持續(xù)。二是海外投資主要集中在我國國內(nèi)短缺產(chǎn)品或自有技術(shù)優(yōu)勢項目領(lǐng)域，前者如橡膠、糖料、大豆、棕櫚油、乳品、牛羊肉等的生產(chǎn)加工，后者如畜禽水產(chǎn)飼料、畜禽養(yǎng)殖、優(yōu)質(zhì)水稻生產(chǎn)加工等，與國內(nèi)供給結(jié)構(gòu)互補性較強。三是投資環(huán)節(jié)從買地種糧向全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，走向產(chǎn)業(yè)鏈高端趨向明顯。如中糧集團通過購并尼德拉和來寶兩家跨國農(nóng)糧企業(yè)，在南美、黑海等主要產(chǎn)區(qū)和關(guān)鍵物流節(jié)點優(yōu)化港口、碼頭、倉儲設(shè)施戰(zhàn)略布局；中化集團購并先正達，使我國種子研發(fā)、農(nóng)藥生產(chǎn)能力實現(xiàn)“彎道超車”；上海光明集團購并西班牙、新西蘭、加拿大、阿根廷企業(yè)，初步形成乳品、水產(chǎn)、肉類全球產(chǎn)業(yè)鏈布局；上海鵬欣集團在巴西布局大豆、玉米收儲運產(chǎn)業(yè)鏈，具備800萬噸糧食收儲能力，約占巴西糧食采購市場的4.7%。

（四）充分利用兩個市場兩種資源，帶動國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

隨著農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易規(guī)模及結(jié)構(gòu)的重大變化，以及布局海外供應(yīng)鏈的穩(wěn)步推進，極大地拓寬了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，帶動了國內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局加快向著比較優(yōu)勢充分發(fā)揮的方向調(diào)整，資源配置的效率明顯提高。

一是“糧經(jīng)飼”結(jié)構(gòu)優(yōu)化。20年來，我國土地資源密集型的糧食等作物播種面積調(diào)減，果蔬、水產(chǎn)、茶葉、藥材等勞動密集型農(nóng)作物播種面積調(diào)增。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2019年，糧食作物（這里僅指小麥、稻谷）播種面積8.0億畝，較2000年下降5.6%；播種面積占比32.2%，較2000年下降4個百分點。飼料作物（玉米和豆類）面積達7.9億畝，較2000年增長46.6%；播種面積占比31.6%，較2000年提高8.8個百分點。出口優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品（2019年出口量排名前15位的種植品種）播種面積8.3億畝，較2000年增長23.2%；播種面積占比33.3%，較2000年提高4.6個百分點（見圖7）。進一步從產(chǎn)量看，2019年，稻谷和小麥產(chǎn)量較2000年分別增長11.6%和34.1%，玉米產(chǎn)量增長146.0%，蔬菜產(chǎn)量增長62.5%，水果產(chǎn)量增長340.2%，茶葉產(chǎn)量增長306.4%，比播種面積的變化幅度更為明顯。

二是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2000—2019年，我國農(nóng)林牧漁產(chǎn)值結(jié)構(gòu)的變化多少有點出人意料，牧業(yè)和種植業(yè)的占比并沒有合乎邏輯地有升有降。其中，牧業(yè)產(chǎn)值占比從29.7%下降到28.1%，下降了1.4個百分點；而種植業(yè)產(chǎn)值占比反而從55.7%上升到56.2%，上升了0.5個百分點；林業(yè)的產(chǎn)值占比從3.8%上升到4.9%，上升了1.1個百分點；漁業(yè)產(chǎn)值占比從10.9%到10.7%，基本持平。這種結(jié)構(gòu)變化顯然同國內(nèi)飼料種植面積的擴大及肉類進口增加直接相關(guān)，同時也說明，通過兩個市場、兩種資源的交換，擴大了我國林業(yè)生態(tài)建設(shè)的空間。

三是生產(chǎn)力布局優(yōu)化。優(yōu)勢產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中的趨向明顯。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2000—2019年，我國13個糧食主產(chǎn)省區(qū)的糧食產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的比重從70.3%提高到79.1%；其中，河北、內(nèi)蒙古、山東、河南，以及東北的黑吉遼等7個北方省份糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)的比重從36.6%提高到50.2%，糧食區(qū)域流通已從“南糧北運”變?yōu)椤氨奔Z南運”。經(jīng)濟作物亦如此，廣西的甘蔗產(chǎn)量占全國的比重從43.0%提高到68.5%，新疆棉花產(chǎn)量占全國的比重從33.0%提高到84.9%。

（五）秉持共建共享、互利雙贏理念，廣泛開展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國際合作

我國既是農(nóng)業(yè)國際合作的受益者，也是農(nóng)業(yè)國際合作的重要踐行者和推動者。一是積極拓展雙邊、多邊農(nóng)業(yè)合作，全面參與全球糧農(nóng)治理。在雙邊領(lǐng)域，截至2020年底，我國已與世界140多個國家開展農(nóng)業(yè)合作，與94個國家建立了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)合作關(guān)系，共建立了176個聯(lián)合實驗室或研究中心，與“一帶一路”沿線80多個國家簽署農(nóng)漁合作協(xié)議。①在多邊領(lǐng)域，我國深化與聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）、世界糧食計劃署（WFP）、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD）等國際組織的合作，成為農(nóng)業(yè)多邊合作重要倚重力量；在WTO、FAO、二十國集團（G20）、金磚國家、上海合作組織等平臺及多邊貿(mào)易體制中，主動設(shè)置議題、維護多邊主義，推動糧農(nóng)治理體系改革。二是切實履行負責任大國義務(wù)，大力幫助落后國家提高糧食生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。“十三五”期間，僅中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門即向23個國家派出225名農(nóng)業(yè)專家，向受援國家轉(zhuǎn)移傳授新技術(shù)428項；完成433期援外來華培訓任務(wù)，培訓外國官員、技術(shù)人員1.1萬人。成功實施中國—FAO南南合作二期項目，惠及亞非拉及南太平洋、加勒比等地區(qū)近30個發(fā)展中國家100萬農(nóng)戶。②三是搭建對外合作平臺，引領(lǐng)地方積極參與農(nóng)業(yè)貿(mào)易、投資、技術(shù)合作。經(jīng)調(diào)研了解，天津食品集團分別在保加利亞投資建設(shè)了中國—中東歐國家農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)，在蒙古投資建設(shè)了中蒙合作蔬菜科技示范園。廣東省農(nóng)科院近5年承擔各級各類國家合作項目125項，深化與東盟為主的30多個國家農(nóng)業(yè)科技合作。云南省在國際禁毒合作框架下，組織動員160多家企業(yè)，20年來不懈推進境外罌粟替代種植，使緬甸、老撾項目區(qū)毒品種植面積從2006年的273萬畝下降到目前的55.4萬畝，減少了毒品危害，帶動了項目區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。事實證明，系統(tǒng)深入開展農(nóng)業(yè)對外合作，不僅使發(fā)展中國家普遍受益，為全球糧食安全做出貢獻；而且也有利于改善我國糧食安全的國際環(huán)境，有利于增強我國在國際糧農(nóng)治理領(lǐng)域的話語權(quán)。

我國農(nóng)業(yè)走向全面對外開放的時間還不太長，對外開放面對著日趨復雜的國際環(huán)境和千年未有之大變局，加上國內(nèi)農(nóng)業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變還處在爬坡過坎的艱難時期，農(nóng)業(yè)對外開放不可避免地還存在不少問題和挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)產(chǎn)品進口壓力大，進出口結(jié)構(gòu)不盡合理

農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易直接涉及農(nóng)業(yè)對外開放的頂層設(shè)計，需要注意和討論的主要有以下三個問題。

1．農(nóng)產(chǎn)品進口增長過快，給產(chǎn)業(yè)安全帶來隱患

如前所述，入世20年來我國農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易“大進小出”已成常態(tài)?，F(xiàn)在的問題是，“適度進口”是否做到了適度？從這個角度分析，確實還有一些問題值得討論。一是在一個特定階段上的確存在“非必要進口”問題（倪洪興、丁孔燕，2017）。例如，中國海關(guān)總署數(shù)據(jù)顯示，2012—2015年，在我國糧食總產(chǎn)量從5.9億噸增加到6.2億噸的基礎(chǔ)上，同期糧食的進口量（含DDGS）亦從8263萬噸猛增到13062萬噸，出現(xiàn)了前所未有的糧食產(chǎn)量、進口量、庫存量三量齊增，“洋貨進口、國貨進庫”的扭曲現(xiàn)象。眾所周知，這一階段糧食進口量的大增，并不是由于國內(nèi)消費需求增長所致，而是由政策性收儲價格操作不當，人為擴大了國內(nèi)外差價造成的。二是進口量是否適度，還要看國內(nèi)產(chǎn)能是否得到合理而充分的釋放，這是衡量進口是否適度的重要標尺。需要說明的是，這里講的合理，是以對資源、環(huán)境的嚴格保護和做到可持續(xù)發(fā)展為前提的；這里講的充分，是指科技進步和優(yōu)化資源配置的作用是否得到充分發(fā)揮。從這方面看：一方面，我國大豆、油料、玉米等農(nóng)產(chǎn)品進口有增無減；而另一方面，這些作物的國內(nèi)生產(chǎn)水平與發(fā)達國家相比還存在很大差距，提高單產(chǎn)仍有很大潛力。例如大豆，2019年我國單產(chǎn)水平為129.2公斤/畝，僅為美國單產(chǎn)225.1公斤/畝的57.4%；2000—2019年，中美大豆單產(chǎn)年均提高速度分別為0.8%和1.5%，我國比美國慢0.6個百分點。如果我國大豆單產(chǎn)提高到與美國相同的水平，則每年可少進口1592多萬噸。又如油菜籽，我國單產(chǎn)136.6公斤/畝，相當于加拿大185.6公斤/畝的73.6%；2000—2019年中加油菜籽單產(chǎn)年均增速分別為1.6%和2.4%。還有玉米，2019年我國單產(chǎn)421.1公斤/畝，僅相當于美國單產(chǎn)771.2公斤/畝的54.6%，近20年來單產(chǎn)的絕對差距始終在每畝350公斤以上。①由此可知，現(xiàn)實中的進口并不總是合理的，其與國內(nèi)農(nóng)業(yè)供給側(cè)存在的問題有著千絲萬縷的聯(lián)系，只有統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩個方面，才能對進口是否適度做出正確的判斷。

2．重要農(nóng)產(chǎn)品進口來源集中，供應(yīng)鏈的可控性面臨挑戰(zhàn)

我國主要進口農(nóng)產(chǎn)品的來源地相對集中，且集中度有進一步提高的趨向。目前，我國大豆進口的30%多、玉米進口的38%、豬肉進口的15%、棉花進口的30%來自美國；牛肉進口的26%、棉花進口的25%來自澳大利亞；油菜籽進口的90%來自加拿大；另有60%的進口大豆和豬肉分別來自巴西和歐盟。②近年來，中美經(jīng)貿(mào)摩擦及中澳貿(mào)易博弈加劇警示我們，進口產(chǎn)品市場的高度集中可能引發(fā)較大的市場風險，有必要調(diào)整和改善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的全球布局。從進口渠道和貿(mào)易格局看，ADM、邦吉、嘉吉、路易達孚等（以下簡稱ABCD）四大糧商控制了國際貿(mào)易的主要糧源，我國雖有進口大國優(yōu)勢，但主要定價權(quán)不在我國，這增加了我國農(nóng)產(chǎn)品進口的不穩(wěn)定性和市場風險。

3．優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品競爭力不強，出口呈下滑態(tài)勢

入世20年以來，我國農(nóng)產(chǎn)品進口增長13.4倍，出口只增長3.7倍，貿(mào)易逆差不斷擴大。尤其值得注意的是，從“十五”到“十三五”四個五年計劃期，我國農(nóng)產(chǎn)品出口增速一路下滑，分別為11.2%、9.8%、7.4%和0.8%，到2019、2020年，甚至出現(xiàn)出口“兩連降”。這恐怕是入世時最保守的估計也不曾料到的。我國一些原本具有比較優(yōu)勢的傳統(tǒng)出口產(chǎn)品，如蔬菜、水果、園藝產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等，競爭力減弱的直接原因是我國人口紅利逐步喪失、勞動力成本逐年抬升，背后的原因則包括出口農(nóng)產(chǎn)品加工水平不高、對標國際質(zhì)量標準不夠、開拓國際市場的能力不強、缺乏有實力的外向型大企業(yè)帶動和品牌打造等，也與出口導向戰(zhàn)略不鮮明、部分省份不重視有著直接的關(guān)系。

（二）良種引進未充分發(fā)揮作用，打好種業(yè)翻身仗面臨諸多難題

種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，是支撐農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。無論過去、現(xiàn)在和將來，良種引進都是縮小國內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展差距的重要途徑。但是從筆者調(diào)研情況看，良種“引進—退化—再引進—再退化”的怪圈至今都沒有打破。主要存在以下問題。

1．種子市場“多、雜、假、亂”，對知識產(chǎn)權(quán)保護不力

種業(yè)的高投入、長周期性質(zhì)，決定了種業(yè)集中度一定要高。在世界范圍內(nèi)，德國拜爾、美國杜邦陶氏（科迪華）等世界十大種子企業(yè)的銷售額占全球市場的60%；而我國現(xiàn)有種業(yè)企業(yè)達7200多家，前十大種子企業(yè)國內(nèi)市場占有率卻不足20%。主體的“多而雜”，必然導致市場的“假而亂”。絕大多數(shù)種子企業(yè)并無研發(fā)能力，而是把引進的或別人的品種據(jù)為己有，做“模仿式”抄襲或“修飾性”改裝后銷往市場，致使種子市場上的套牌貨泛濫成災，讓農(nóng)民無所適從。又由于調(diào)查難、取證難、索賠難，違法成本低，打假成本高，種子打假成了一件最難辦的事情，套牌品種打不勝打。據(jù)稱，杜邦公司一年花在打假上的費用高達3000萬～4000萬元。如此混亂的市場格局，必然導致“劣幣驅(qū)逐良幣”，必然泯滅真正有研發(fā)能力企業(yè)的創(chuàng)新積極性。有人說我國種業(yè)仍然處在“模仿”階段，筆者認為這個說法是不能成立的。

2．種業(yè)自主創(chuàng)新能力不強，不僅僅是企業(yè)和科學家的問題

一是種質(zhì)資源庫建設(shè)滯后。我國農(nóng)作、畜禽、水產(chǎn)種質(zhì)資源數(shù)量僅次于美國，居全球第二位。但我國種質(zhì)資源庫建設(shè)起步晚、投入不足，種質(zhì)資源的普查、搜集、整理、保存工作滯后，尤其是對入庫種子資源DNA指紋圖譜鑒定和開發(fā)不夠，致使育種材料短缺。二是基礎(chǔ)研究差距大。總體上看，當前發(fā)達國家已進入“生物技術(shù)+人工智能+大數(shù)據(jù)信息技術(shù)”的育種時代，而我國尚處在以雜交造育和分子標識輔助選育階段，主要差距體現(xiàn)在生物育種上。全球主要國家轉(zhuǎn)基因種子市場規(guī)模上千億元，市值已超過傳統(tǒng)種業(yè)。特別是2012年基因編輯技術(shù)問世，至今短短不到10年，以超過摩爾定律的速度獲得長足發(fā)展。而我國生物育種技術(shù)遲遲沒有進行大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，差距進一步擴大。有專家認為，我國生物育種整體落后世界先進水平20年。技術(shù)路線不明確、研究力量分散、大量儀器設(shè)備有賴進口、投入不足、科研人員激勵機制不足等，是基礎(chǔ)研究普遍存在的問題。三是產(chǎn)學研、育繁推脫節(jié)。一方面，國內(nèi)絕大多數(shù)種子企業(yè)不具備研發(fā)能力和風險承擔能力，無力打破“引進—退化”的怪圈；另一方面，大專院校、科研機構(gòu)力量分散，單兵作戰(zhàn)，受現(xiàn)有科研體制、職稱評定體系和成果評價體系制約，不能真正面向生產(chǎn)應(yīng)用主戰(zhàn)場，與企業(yè)合作意愿不強。四是種子審定和管理制度存在問題。除了登記備案的品種套牌多，品種滿天飛，該管的沒管住管好以外，另一個突出問題是，對沒有引入外源基因的基因編輯品種仍按轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品實行嚴管。我國使用基因編輯技術(shù)已培育出高產(chǎn)水稻、抗白粉病小麥、低鎘水稻、抗旱大豆等一批應(yīng)用前景好的產(chǎn)品和材料，但仍處在“研究多應(yīng)用少”的境地，其中一個重要原因就是沒有按國外通行做法修訂品種審定辦法。

（三）“走出去”企業(yè)分散與風險并存，缺乏統(tǒng)籌引導和政策支持

我國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”時間不長，但問題暴露得比較充分，主要有以下幾個問題。

1．普遍存在“單打獨斗”現(xiàn)象，相關(guān)信息、資源缺乏整合機制

農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”明顯帶有“四多四少”特征。即：中小企業(yè)多，大企業(yè)少；民營企業(yè)多，國有企業(yè)少；分散決策的多，“抱團出海”的少；投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)或其他單項環(huán)節(jié)的多，投資農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈或采取貿(mào)投一體化方式的少。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部問卷調(diào)查，在983家農(nóng)業(yè)“走出去”企業(yè)中，單一從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有434家，主要從事加工、科研、倉儲物流的分別為39家、45家和25家，僅有73家的投資和業(yè)務(wù)貫通全產(chǎn)業(yè)鏈，總體上看，大多處在產(chǎn)業(yè)鏈的低端。筆者在調(diào)研中明顯感到，一方面，座談企業(yè)反映企業(yè)各自為戰(zhàn)，獲取海外市場信息的手段匱乏，時效性差，參與對外交流、談判感到力量單薄無助，難以與國內(nèi)其他上下游企業(yè)協(xié)同配合等。另一方面，又可以看到，有的企業(yè)缺乏資金，而另一些企業(yè)找不到好項目；有的企業(yè)產(chǎn)品回運困難，而另一些貿(mào)易企業(yè)又缺少貨源。說明我們在資源、信息整合上的工作力度還很不夠，不僅地方政府對農(nóng)業(yè)“走出去”企業(yè)的情況了解的不夠，而且國家層面上如何更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)“走出去”部際聯(lián)席會議機制作用也有很大的改善余地。

2．企業(yè)融資難、融資貴問題突出，缺乏信貸、保險等金融支持

這是訪談企業(yè)反映最為集中的一個問題。一是國內(nèi)金融機構(gòu)對“走出去”企業(yè)的信貸支持較少。商業(yè)銀行等金融機構(gòu)要求提供倉單質(zhì)押、保理、內(nèi)保外貸等融資產(chǎn)品的門檻高，許多農(nóng)業(yè)企業(yè)沒有獲得貸款的資格；政策性銀行未體現(xiàn)政策性功能，據(jù)中國貿(mào)促會一項調(diào)查顯示，受訪的民營企業(yè)境外投資項目只有不到1%獲得過政策性銀行貸款。根據(jù)調(diào)研情況，以鵬欣集團為例，鵬欣為巴西項目需融資5億美元，盡管得到了有關(guān)部門的支持和中央領(lǐng)導的批示，但某政策性銀行因其為民營企業(yè)，要求以公司資產(chǎn)、家庭財產(chǎn)擔保，甚至要求出具婚姻證明。二是境內(nèi)外資金流動不暢。由于政策調(diào)整、外匯管理等原因，企業(yè)對外資金支付和境外資金流動需要多層審批，既麻煩又費時。上海光明集團之所以在境外成立第二總部，也與此有關(guān)。三是海外融資難。企業(yè)反映境外貸款實際利率不低，融資擔保條件與國內(nèi)差異較大，手續(xù)較為繁瑣。獲取所在國投資政策優(yōu)惠，難以獲得有效文件，流程復雜。四是匯率風險大，保險品種少。如廣東海大集團反映，2020年印度尼西亞盾對美元的波動達到10%，直接影響公司海外項目盈利能力。雖然可以通過購買中信保的海外投資保險對沖匯兌風險，但審批時間過長。五是享受不到優(yōu)惠政策支持。政府對“走出去”企業(yè)雖有外經(jīng)貿(mào)專項資金支持等，但企業(yè)反映，因其海外投資單個項目金額小，達不到政策扶持門檻。

3．專業(yè)型、復合型人才匱乏，不能適應(yīng)國際化經(jīng)營需要

企業(yè)的競爭說到底是人才的競爭。隨著企業(yè)“由內(nèi)而外”的轉(zhuǎn)型，多數(shù)企業(yè)都受到人才儲備不足、不能滿足業(yè)務(wù)拓展需要的困擾。企業(yè)反映，境外投資項目缺乏有海外工作經(jīng)歷的人才，不僅專業(yè)崗位人才、合格外語人才短缺，特別是國際化、綜合型的管理人才更是嚴重稀缺。光明集團反映，熟悉國際食品產(chǎn)業(yè)、國際市場運作規(guī)則、國際財務(wù)和稅務(wù)、國際金融和法律方面的專業(yè)人才及復合型人才需求很難滿足。中糧集團認為，培養(yǎng)能夠馬上上手并符合國際業(yè)務(wù)要求的人才，是企業(yè)海外經(jīng)營安排中最難解決的部分，目前企業(yè)的國際化人才儲備不足，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、使用外籍人才也存在不足。

4．“走出去”企業(yè)本土化尚顯不足，社會責任意識有待增強

企業(yè)本土化是決定海外投資項目功敗垂成的關(guān)鍵性因素之一。從調(diào)研情況看，“走出去”企業(yè)對融入當?shù)厣鐣毡楸容^重視，積累了不少好做法、好經(jīng)驗，總體情況是好的，但仍然存在一些缺陷和短板。有的企業(yè)雖然吸納了當?shù)貑T工就業(yè)，但出于成本的考慮，對做好培訓、勞保、社保工作不夠積極主動；有的企業(yè)“無事不登三寶殿”，與當?shù)卣陀嘘P(guān)機構(gòu)少有溝通；有的企業(yè)從未主動開展文化交流，做爭取民意民心工作，不愿意承擔惠及當?shù)亟逃⑨t(yī)療、扶貧等公益事業(yè)的社會責任。這些問題的存在，不利于樹立中國企業(yè)的良好形象，也不利于企業(yè)海外項目的行穩(wěn)致遠。這里既有客觀原因，但主要原因還是在“予”與“取”、“義”與“利”關(guān)系的處理上看得不夠全面、不夠長遠。

5．權(quán)益產(chǎn)品回運有障礙，境內(nèi)外企業(yè)尚不能一視同仁

在海外權(quán)益產(chǎn)品回運方面的問題，主要是指國家實行配額管理的農(nóng)產(chǎn)品品種。如，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，廣東、云南均有企業(yè)反映，其在東南亞海外項目生產(chǎn)的食糖、大米、玉米等農(nóng)產(chǎn)品，因受國內(nèi)配額限制無法回運。廣東農(nóng)墾集團反映，橡膠是國內(nèi)極為短缺的戰(zhàn)略物資，該集團在東南亞掌控的橡膠產(chǎn)品回運雖不受配額限制，但關(guān)稅稅率太高，需繳納20%的從價稅和1500元/噸的從量稅。云南替代種植行業(yè)協(xié)會反映，境外替代種植項下糧食產(chǎn)量159萬噸，而國家近年下達云南的返銷進口計劃只有40萬噸。在境內(nèi)外企業(yè)一視同仁方面，主要有兩種情況。一是如光明集團，在海外并購項目較多，其產(chǎn)品回流可緩解國內(nèi)高質(zhì)量蛋白供給的不足，但享受不到與境內(nèi)企業(yè)同等的待遇，強烈建議將并購企業(yè)作為中國企業(yè)對待。二是廣東農(nóng)墾集團等企業(yè)反映，境外農(nóng)業(yè)項目享受不到國內(nèi)在良種、農(nóng)機購置、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的補貼，建議相關(guān)優(yōu)惠政策能向海外中資控股企業(yè)延伸。

（四）國際環(huán)境復雜多變，農(nóng)業(yè)對外開放面臨新挑戰(zhàn)

這里既有近期問題，也有中長期問題，需統(tǒng)籌解決。

1．新冠疫情突如其來，國際貿(mào)易投資受阻

一是通關(guān)流通不暢，時間延遲，費用增加。深圳鑫榮懋等水果企業(yè)反映，在通關(guān)和流通環(huán)節(jié)增加核酸檢測并需反復消殺，提高了進口成本和水果損耗率。煙臺海裕食品公司反映，出口產(chǎn)品需進專倉消毒檢測，每個集裝箱增加8000～10000元費用。冷鏈食品企業(yè)反映，在口岸完成外包裝消殺和檢測的貨品，在國內(nèi)市場流通各環(huán)節(jié)還要多次檢測和消殺。二是訂單下降，供應(yīng)鏈斷裂。因集裝箱緊張，國際物流費用激增，部分企業(yè)原材料供應(yīng)受到影響，有的企業(yè)上游供應(yīng)鏈出現(xiàn)斷裂。受疫情影響，境外客戶棄貨、退貨、到港不提貨等現(xiàn)象時有發(fā)生，部分訂單取消。多國牛羊屠宰加工企業(yè)停工停產(chǎn)，畜產(chǎn)品國際貿(mào)易及種質(zhì)資源引進受阻。三是人員往來受限，海外項目停擺。廣東新南方集團在非洲的種桑養(yǎng)蠶項目已試種300畝，原計劃2020年擴大種植面積3000畝，但受疫情影響不得不暫停。廣東豐農(nóng)控股在越南投資的火龍果項目，已停擺一年多，正考慮關(guān)停海外項目重點發(fā)展國內(nèi)項目。還有企業(yè)反映，派駐海外人員的輪換不正常，駐外人員的防疫安全需高度重視。

2．國際大宗商品波動加劇，儲備調(diào)節(jié)能力建設(shè)不足

2000年之前，農(nóng)產(chǎn)品價格和大宗商品價格幾乎與金融價格沒有相關(guān)性（Gorton、Ｒouwenhorst，2006）。2000年之后，隨著國際金融市場的迅猛發(fā)展，①國際農(nóng)產(chǎn)品市場逐漸與貨幣市場、外匯市場、期貨市場及其衍生品市場融合為一體，兩者的相關(guān)性明顯增強，加上美國量化寬松貨幣政策的持續(xù)作用，國際糧食及其他大宗農(nóng)產(chǎn)品市場的大幅波動將成為常態(tài)。在此背景下，加強重要農(nóng)產(chǎn)品的儲備調(diào)節(jié)能力建設(shè)是穩(wěn)定市場的重要保證。但是，2021年以來，我國玉米、豬肉等農(nóng)產(chǎn)品大幅波動，暴露出儲備體系不健全、儲備規(guī)模彈性不足、儲備吞吐機制不靈活等問題。監(jiān)測預警、風險研判的前瞻性還不夠，缺少信息共享、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作機制，不利于有效平衡、銜接國內(nèi)國際兩個市場。

3．美國等西方國家對我國全面打壓，農(nóng)業(yè)技術(shù)引進和國際合作難度加大

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域是中美戰(zhàn)略博弈的焦點之一。美國每每把農(nóng)業(yè)貿(mào)易、投資、技術(shù)合作當作一張牌來打，聯(lián)合其盟友對我國全面打壓，試圖遏制我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。主要表現(xiàn)在：一些國際合作、人員交流項目被取消，參與技術(shù)前沿研究的空間收窄；一些關(guān)鍵技術(shù)、育種材料的引進受到更為嚴格的限制，對原始創(chuàng)新能力提出新挑戰(zhàn)；技術(shù)轉(zhuǎn)讓條件更為苛刻，專利使用費提高；跨國購并的審查更為嚴格，甚至被人為抹黑和政治化，通過購并實現(xiàn)技術(shù)躍升的難度加大。

4．國際農(nóng)業(yè)領(lǐng)域競爭加劇，“西強東弱”格局尚未改變

隨著綜合國力增強，我國國際地位和影響力日益提升，但在國際競爭中總體處于“西強東弱”態(tài)勢。在全球單邊主義、保護主義抬頭，逆全球化加劇背景下，我國農(nóng)業(yè)進一步擴大對外開放面臨種種新挑戰(zhàn)。一是在農(nóng)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，美國等西方國家紛紛制定農(nóng)業(yè)科技變革戰(zhàn)略，不斷鞏固和增強其在生物、信息等技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)先地位，我國與國際先進技術(shù)水平的差距有拉大趨勢。二是在農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，ABCD四大糧商仍握有對全球糧食及大宗農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的壟斷地位，市場份額進一步提升，中糧、中化等企業(yè)國際化步伐加快，但整體實力仍有較大差距。三是在國際合作領(lǐng)域，美國等西方國家極力抹黑“一帶一路”建設(shè)，誣稱中國對外投資合作掠奪資源、制造“債務(wù)陷阱”，離間我國與亞非發(fā)展中國家關(guān)系，為我國“走出去”打造人類命運共同體制造難題。我國農(nóng)業(yè)對外援助的力度仍需加大，合作方式有待改進。四是在國際規(guī)則領(lǐng)域，WTO改革談判停滯不前，我國的發(fā)展中國家地位問題有可能成為談判焦點之一；多邊貿(mào)易機制面臨危機，全球經(jīng)貿(mào)格局碎片化、區(qū)域化趨勢明顯；美國等西方發(fā)達經(jīng)濟體牽頭推進所謂全面、先進、高水平自貿(mào)協(xié)定，企圖將我國排除在全球貿(mào)易秩序之外。

黨的十九屆五中全會明確要求加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。習近平總書記強調(diào)，加快形成新發(fā)展格局是根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化作出的戰(zhàn)略決策，是事關(guān)全局的系統(tǒng)性深層次變革。

黨中央的這一決策和論斷，完全適用于我國農(nóng)業(yè)。同時我們也要看到，同樣是構(gòu)建新發(fā)展格局，農(nóng)業(yè)與國民經(jīng)濟整體相比，既有與全局一致的規(guī)律性，又有自身的特點。兩者的不同點在于，從國民經(jīng)濟整體來看，長期以來，外需在拉動國民經(jīng)濟增長中發(fā)揮著舉足輕重的作用，隨著國際環(huán)境和我國資源要素稟賦的變化，國際大循環(huán)的功能明顯減弱，國內(nèi)大循環(huán)活力日益強勁，這就要求我們通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革暢通國內(nèi)大循環(huán)，重塑我國競爭新優(yōu)勢，著眼點在于擴需；而農(nóng)業(yè)有所不同，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展一向以來并不存在靠出口拉動的問題，現(xiàn)階段的主要矛盾是如何努力避免食物自給率的進一步下滑，著眼點在于保供。兩者的一致性在于，無論是擴需還是保供，都要求在更高水平上把對外開放與高質(zhì)量發(fā)展緊密地結(jié)合起來，通過高水平對外開放促進高質(zhì)量發(fā)展，通過高質(zhì)量發(fā)展支持高水平對外開放，加快形成新發(fā)展格局，這是今后一個時期我國農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的一條主線。

具體講農(nóng)業(yè)領(lǐng)域構(gòu)建新發(fā)展格局，就是要以確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給為目標，堅持目標導向和問題導向，統(tǒng)籌做好高水平對外開放和高質(zhì)量發(fā)展各項工作。在國際大循環(huán)方面，要著力解決“引進來”“走出去”存在的突出問題，提升我國掌握海外資源的能力和在全球糧農(nóng)治理中的影響力；在國內(nèi)大循環(huán)方面，要堅持深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，按照“谷物基本自給，口糧絕對安全”要求，打好種業(yè)翻身仗，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，通過降本增效提升農(nóng)業(yè)競爭力，把食物自給率保持在合理水平；在推動雙循環(huán)相互促進方面，要加強頂層設(shè)計，著力解決雙循環(huán)聯(lián)系不緊密、相互促進機制不完善問題，更加充分有效地利用好兩個市場、兩種資源。按照以上要求，針對當前存在的問題，提出以下具體政策建議。

（一）統(tǒng)籌國內(nèi)國外，加強糧食安全頂層設(shè)計

根據(jù)筆者研究，從現(xiàn)在起到2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化期間，我國主要農(nóng)產(chǎn)品供需將始終處于緊平衡狀態(tài)，肉禽蛋奶等高質(zhì)量蛋白食品及大豆、玉米等基質(zhì)產(chǎn)品的產(chǎn)銷矛盾更為突出。為了確保糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，必須未雨綢繆，對統(tǒng)籌利用好兩個市場、兩種資源及早作出戰(zhàn)略性安排。一是加強頂層設(shè)計。從未來一個時期的供需出發(fā)，對主要農(nóng)產(chǎn)品逐一進行梳理，進一步明確國內(nèi)供給的優(yōu)先序和進口優(yōu)先序。初步考慮，到2035年，我國稻谷、小麥總體上自給，自給率保持在98%以上；玉米和豬肉基本自給，自給率分別保持在90%和95%以上；牛肉、奶制品和食糖以國內(nèi)供給為主，自給率分別保持在75%、65%和60%以上；努力將大豆和食用植物油的自給率保持在17%以上和35%左右。二是有序推進進口多元化戰(zhàn)略。要分國別研究進口農(nóng)產(chǎn)品分布情況，有針對性地培育后備供應(yīng)鏈，形成更加多元化的進口格局，減少對少數(shù)國家的依賴，降低風險。對進口農(nóng)產(chǎn)品，向國際市場發(fā)出穩(wěn)定信號，減少不必要的進口成本，提高進口的穩(wěn)定性。三是加強對國內(nèi)外市場供需形勢跟蹤監(jiān)測。從重要性和風險性兩個維度建立風險評價指標體系，對全球及我國重要農(nóng)產(chǎn)品市場狀況進行科學研判和預警，確定重要農(nóng)產(chǎn)品進口閾值，實現(xiàn)國內(nèi)產(chǎn)能與進口之間的無縫高效銜接。四是完善國內(nèi)重要農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)節(jié)功能。合理確定政府儲備規(guī)模，科學劃分中央儲備、地方儲備功能定位，優(yōu)化儲備區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)。把握好逆周期調(diào)節(jié)時機和力度，建立健全應(yīng)急體制，提高市場調(diào)節(jié)能力和有效性。

（二）培育農(nóng)產(chǎn)品競爭新優(yōu)勢，促進出口增長

擴大農(nóng)產(chǎn)品出口，關(guān)系到農(nóng)業(yè)國際收支平衡，也是一國農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢發(fā)揮和競爭力提升的體現(xiàn)。要采取切實有效措施，遏制近年我國農(nóng)產(chǎn)品出口下滑勢頭。一是要把增加農(nóng)產(chǎn)品出口列入重要議事日程。分地區(qū)、分品種深入調(diào)查研究，摸清現(xiàn)階段我國農(nóng)產(chǎn)品出口存在的瓶頸制約，以及潛力和優(yōu)勢，編制國家促進農(nóng)產(chǎn)品出口振興規(guī)劃，構(gòu)建上下聯(lián)動的出口促進工作機制。二是重塑農(nóng)產(chǎn)品競爭新優(yōu)勢。農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭，說到底是整個產(chǎn)品體系的競爭。要從不同農(nóng)產(chǎn)品的具體情況出發(fā)，做好補鏈、固鏈、強鏈工作。要大力培育有競爭力的市場主體，支持企業(yè)加快技術(shù)改造和產(chǎn)品更新?lián)Q代，積極發(fā)展精深加工，做強出口品牌，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級。要打造對接國際質(zhì)量標準的出口農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，使其成為生產(chǎn)規(guī)模化、質(zhì)量標準化、產(chǎn)品品牌化、管理企業(yè)化的示范基地，實行專種、專收、專儲、專用。三是大力開拓國際市場。學習廣東“喊全球人民吃荔枝”、四川“出口聯(lián)盟”經(jīng)驗，提升博覽會、展銷會的商業(yè)價值利用率，幫助企業(yè)深耕傳統(tǒng)出口市場，開發(fā)新興出口市場。發(fā)揮政府、協(xié)會、商會各自優(yōu)勢，形成國際營銷促銷網(wǎng)絡(luò)。為中小出口企業(yè)進入國際市場提供綜合服務(wù)。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)貿(mào)易方式，支持跨境電商平臺建設(shè)，拓展優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口渠道。發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)貿(mào)易，帶動我國農(nóng)資、農(nóng)機、農(nóng)技等同步出口。

（三）完善疫情下通關(guān)及流通管理，研究支持海外權(quán)益產(chǎn)品回運辦法

在新冠肺炎疫情應(yīng)急管理方面，盡快實現(xiàn)進口冷鏈食品核酸檢測和消殺的跨省市互認，減少重復消殺和檢測，提高流通效率，降低損耗和企業(yè)運營成本。優(yōu)化口岸管理和通關(guān)流程，對出口農(nóng)產(chǎn)品采取“監(jiān)管前移、隨檢隨驗”的快速檢驗檢疫措施，確保鮮活農(nóng)產(chǎn)品搶“鮮”出口。支持云南省等沿邊省區(qū)與毗鄰國家開展跨境檢疫和檢驗檢疫互認。加強活畜進口隔離場所建設(shè)，適當增加海關(guān)相關(guān)項目建設(shè)補助。支持海運企業(yè)加大運力投放，加強國際航運運價激增反壟斷調(diào)查，打擊哄抬運價。在權(quán)益產(chǎn)品回運方面，原則上支持企業(yè)“產(chǎn)業(yè)外擴、產(chǎn)品回國”。國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、海關(guān)總署、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門要加強備案企業(yè)境外涉農(nóng)項目相關(guān)信息的共享，全面掌握權(quán)益產(chǎn)品情況，核實回運產(chǎn)品數(shù)量及品質(zhì)，在此基礎(chǔ)上調(diào)整進口配額管理方式，對境外投資形成的權(quán)益產(chǎn)量內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品進口提供專項配額。對于回運國內(nèi)自用加工的，應(yīng)準許企業(yè)在特定區(qū)域（如保稅區(qū)）范圍內(nèi)生產(chǎn)、加工，減免相應(yīng)關(guān)稅。對中資公司海外并購企業(yè)，原則上給予國民待遇，視不同產(chǎn)品情況降低或取消項下產(chǎn)品進口關(guān)稅。下調(diào)海外權(quán)益天然橡膠回運進口稅率。

（四）深化改革、加強管理，把民族種業(yè)搞上去

種業(yè)是農(nóng)業(yè)高水平對外開放、高質(zhì)量發(fā)展的根基。要按照中央部署，堅定不移打好種業(yè)翻身仗。一是凈化種業(yè)市場。修訂《種子法》《植物新品種保護條例》，提高品種審定標準，建立實質(zhì)性派生品種審查認證制度，大幅度減少同質(zhì)化品種，公告撤銷一批違規(guī)品種。增設(shè)侵害品種權(quán)罪，加大重點案件查處力度，嚴厲打擊審定數(shù)據(jù)造假、品種侵權(quán)套牌等違法違規(guī)行為，確保知識產(chǎn)權(quán)不受侵犯，形成鼓勵創(chuàng)新正向激勵。二是加強種質(zhì)資源庫建設(shè)。加快推進種質(zhì)資源普查、搶救性收集、整理、入庫工作。對重點品種開展DNA指紋圖譜鑒定和性狀挖掘工作，彌補育種材料不足短板。制定種質(zhì)資源目錄，推動資源共享共用。三是切實加強基礎(chǔ)研究。在保持雜交種育優(yōu)勢同時，著力突破生物育種技術(shù)瓶頸。加大作物、畜禽重點品種基因編輯育種攻關(guān)力度，推動育種產(chǎn)業(yè)化。按照非食用—間接食用—食用路線圖，加強轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)布局和儲備。加大投入，加強重點品種國家實驗室建設(shè)。建立和完善能夠充分體現(xiàn)科研人員智力成果價值的分配機制，給予科研項目負責人更大的經(jīng)費使用自主權(quán)，調(diào)動科研人員積極性。四是創(chuàng)建產(chǎn)學研相結(jié)合、繁育推一體化體制機制。確立企業(yè)在良種研發(fā)推廣中的主體地位。充分發(fā)揮隆平高科、先正達、華大基因等種業(yè)龍頭企業(yè)作用，支持有條件的企業(yè)引入戰(zhàn)略資本，進一步推進種子企業(yè)兼并重組。按照市場導向、產(chǎn)業(yè)牽引、技術(shù)驅(qū)動、利益共享原則，搭建企業(yè)、大專院校、科研院所戰(zhàn)略合作平臺，強化企業(yè)與科研機構(gòu)合作機制，實行“揭榜掛帥”制度，形成支持自主創(chuàng)新的政策體系和研發(fā)生態(tài)。加大科研人員股權(quán)激勵力度，實現(xiàn)技術(shù)成果和經(jīng)濟利益分享，強化科研成果向?qū)嶋H應(yīng)用轉(zhuǎn)化內(nèi)在動力。五是改革完善種子審定管理辦法。一方面，要從嚴規(guī)范新品種審定管理，切實加強知識產(chǎn)權(quán)保護；另一方面，按照國外通行做法，對沒有引入外源基因的基因編輯產(chǎn)品，等同傳統(tǒng)育種產(chǎn)品管理，開通其產(chǎn)業(yè)化通道。積極慎重推進轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)。

（五）搭建“走出去”綜合服務(wù)平臺，加大政策支持力度

加強政府的引導和政策支持，是“走出去”企業(yè)的迫切需要，也是確?！白叱鋈ァ睉?zhàn)略行穩(wěn)致遠的必要條件。一是加強政策指導和風險防范。依托現(xiàn)有農(nóng)業(yè)“走出去”部際聯(lián)席會議機制，充實力量，整合資源，拓展功能，建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)“走出去”信息平臺。編制和發(fā)布重點國別農(nóng)業(yè)投資指南，及時更新相關(guān)國家宏觀政策、行業(yè)規(guī)劃、投資管理、法律法規(guī)最新信息，供企業(yè)參考。建立風險評估和預警體系，幫助企業(yè)規(guī)避化解風險。二是加強政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)信息溝通。完善農(nóng)業(yè)“走出去”投資和項目統(tǒng)計口徑，建立農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)計科目，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后和直接為農(nóng)業(yè)提供服務(wù)的投資及項目納入大農(nóng)業(yè)統(tǒng)計范疇，全面掌握農(nóng)業(yè)“走出去”整體情況。跟蹤“走出去”企業(yè)運營情況，開展面向“走出去”企業(yè)的對接服務(wù)，答疑解惑，提供咨詢和指導意見，幫助企業(yè)解決實際困難。三是強化國際化人才培養(yǎng)。制定農(nóng)業(yè)“走出去”國際化人才培養(yǎng)計劃，動員高校、培訓機構(gòu)等，幫助企業(yè)加大國際經(jīng)貿(mào)、投資、法律亟需人才培養(yǎng)力度。放寬國際化人才引進條件，充實企業(yè)關(guān)鍵崗位和人才儲備。學歷教育應(yīng)加大國際化人才學科建設(shè)和培養(yǎng)力度，鼓勵“走出去”企業(yè)與高校合作，設(shè)立培養(yǎng)基金，定向培養(yǎng)所需人才。四是引導“走出去”企業(yè)履行社會責任，提高本土化經(jīng)營水平。通過案例教學、表彰先進等多種形式，引導“走出去”企業(yè)牢固樹立“共建共享、互利雙贏”理念，加強與所在國民眾人文溝通，讓他們分享項目建設(shè)利益，樹立中國企業(yè)的良好形象。對“走出去”企業(yè)的政策支持，應(yīng)與其是否履行社會責任掛鉤。五是進一步加強對“走出去”企業(yè)的政策支持。設(shè)立農(nóng)業(yè)“走出去”專項引導資金，對于符合國家外交大局，對確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給具有重要意義的投資項目給予支持。專項引導資金可以直接用于充實企業(yè)資本金，也可以用于貼息。引導金融機構(gòu)開發(fā)低利率的長期信貸產(chǎn)品，探索倉單質(zhì)押、境外資產(chǎn)抵押等，拓寬企業(yè)融資渠道，降低企業(yè)融資成本。鼓勵金融機構(gòu)推出更適合海外農(nóng)業(yè)投資的保險品種，提高“走出去”企業(yè)抗風險能力。研究中資海外種植、養(yǎng)殖項目比照享受國內(nèi)支農(nóng)惠農(nóng)政策的可行性。鼓勵中資銀行海外分支機構(gòu)增設(shè)網(wǎng)點，提供結(jié)匯、購匯、多幣種貸款便利。鼓勵有條件的企業(yè)在境外發(fā)行股票、債權(quán)或直接融資，拓寬海外融資渠道。

（六）明確“走出去”戰(zhàn)略重點，優(yōu)化“走出去”經(jīng)略方式

認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，進一步厘清“走出去”的基本思路。一是要明確“走出去”戰(zhàn)略重點。從未來一個時期我國重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需關(guān)系看，國內(nèi)供給短缺的主要是肉奶等高質(zhì)量蛋白食物及玉米大豆等基質(zhì)產(chǎn)品，因此有必要以境外投資方式獲取這些產(chǎn)品的掌控能力。應(yīng)以此為重心，統(tǒng)籌安排“走出去”的戰(zhàn)略布局，而不能“眉毛胡子一把抓”。二是要明確“走出去”的切入點。境外投資項目既要著眼于全產(chǎn)業(yè)鏈，又要找準切入點，做到精準卡位。從實踐經(jīng)驗看，直接購地種糧的政治、社會敏感性太強，并非明智之舉。實際上，掌控海外權(quán)益產(chǎn)品，并非一定要獲得土地所有權(quán)（使用權(quán)）。從加工貿(mào)易環(huán)節(jié)入手是更恰當?shù)倪x擇，既規(guī)避了風險，又可向上下游延伸，同樣可以達到掌控供應(yīng)鏈的目的。因此，除某些特定產(chǎn)品外（如橡膠），原則上不提倡境外投資項目直接購地種糧。三是優(yōu)化“走出去”方式和投資方式。中小企業(yè)境外投資面臨更多的風險，應(yīng)盡量采取“抱團出?！薄敖璐龊！狈绞健Ｔ诰惩獯蛟燹r(nóng)業(yè)合作示范園區(qū)，吸引國內(nèi)中小企業(yè)入駐，是實現(xiàn)“抱團出?！钡挠行Х绞?；依托大企業(yè)海外項目，讓中小企業(yè)參與上下游產(chǎn)業(yè)鏈分工，是“借船出海”的可行組合。在投資方式上，直接投資、貿(mào)投一體化和購并，是三種可供選擇的方式。一般而言，直接投資或貿(mào)投一體化，更適合中小企業(yè)的情況，特別是貿(mào)投一體化，即通過貿(mào)易媒介轉(zhuǎn)向投資更為穩(wěn)健易行；購并來的更為直接，而且可實現(xiàn)“彎道超車”，但一般只有大企業(yè)才有這種能力。四是充分發(fā)揮大企業(yè)的作用。在農(nóng)業(yè)“走出去”的雁陣模式中，大型企業(yè)既是其中的領(lǐng)頭雁，也是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的主要擔當。中糧、中化、光明、鵬欣、廣東農(nóng)墾、新希望等“走出去”企業(yè)已經(jīng)或正在成長為農(nóng)業(yè)跨國公司，已初步具備與ABCD、國際種業(yè)“兩超”“四強”抗衡的能力，是農(nóng)業(yè)“走出去”最重要的成果。這些大型涉農(nóng)企業(yè)愈是往國際產(chǎn)業(yè)鏈高端走，對國內(nèi)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的帶動能力就愈強。從這個意義講，支持這些大型農(nóng)業(yè)跨國公司發(fā)展，就是支持農(nóng)業(yè)的高水平對外開放和高質(zhì)量發(fā)展。有關(guān)部門要加強與這些企業(yè)的經(jīng)常性聯(lián)系和戰(zhàn)略溝通，既要加強引導，強化責任擔當，也要幫助解決海外經(jīng)略中的實際問題，確保其行穩(wěn)致遠。

（七）廣泛深入開展農(nóng)業(yè)國際合作，切實履行國際義務(wù)和大國擔當

廣泛開展農(nóng)業(yè)國際合作，既是實施農(nóng)業(yè)“引進來”“走出去”雙向戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，更是開展大國外交、廣交朋友的戰(zhàn)略需要。要提高政治站位，推動農(nóng)業(yè)國際合作走深走實。一是有針對性地做好應(yīng)對美國等西方國家打壓封鎖的反制工作。一方面，要把美國等西方國家對我國農(nóng)業(yè)技術(shù)封鎖、人員往來收窄、合作項目取消等負面影響的損失降到最低程度，利用我國超大市場農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易潛力、氣候變化等于我國有利議題，爭取更多的合作機會，拓展新的合作領(lǐng)域，確保斗而不破底線；另一方面，將農(nóng)業(yè)國際合作納入多雙邊外交重要議題，充分利用南南合作、“一帶一路”、上合組織、大湄公河次區(qū)域合作等多雙邊機制，主動加強與世界各國在糧食安全等全球共性挑戰(zhàn)問題上的合作，并積極在國際舞臺發(fā)聲。二是突出加強農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的對外合作。在“引進來”方面，要創(chuàng)造條件，逐步放寬在境內(nèi)設(shè)立國際組織分支機構(gòu)、外籍科學家來華任職的限制，把很多國外賢才“請進來”，打造更多國際合作創(chuàng)新平臺。參考發(fā)達國家通行做法，建立國際種質(zhì)資源交換、合作和利益分享機制，有條件放寬種質(zhì)資源國際交換合作。在“走出去”方面，發(fā)揮我國技術(shù)優(yōu)勢，重點辦好我國境外農(nóng)業(yè)科技試驗示范園區(qū)，加強經(jīng)費支持和當?shù)厝瞬排囵B(yǎng)，通過“傳幫帶”，促進我國先進實用農(nóng)業(yè)技術(shù)在海外落地生根發(fā)芽，提升所在國農(nóng)業(yè)發(fā)展和科技進步水平。三是突出加強與發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)合作，加大援助力度，擴大影響，務(wù)求實效。在援助理念上，要確立幫助發(fā)展中國家提高糧食生產(chǎn)能力，就是為全球糧食安全做貢獻，對確保我國糧食安全也有利的互利雙贏理念，不能僅看眼前和局部經(jīng)濟利益。在援助方式上，項目選擇要符合所在國的實際需求，技術(shù)水平要適合所在國“學得會、用得上、離不開”的實際情況，真正做到“雪中送炭”。在后期管理上，要切實加大當?shù)毓芾?、技術(shù)人員的培養(yǎng)，切實解決項目交付后不可持續(xù)問題。

（八）積極參與全球糧農(nóng)治理，提升我國國際規(guī)則制定話語權(quán)

涉外農(nóng)業(yè)要服從國家外交大局，始終堅持多邊主義，堅決維護公正合理的國際新秩序，在完善全球治理中維護我國核心利益，提升我國國際地位。一是發(fā)揮首腦外交引領(lǐng)作用和大國外交作用。配合國家整體外交需要，利用我國農(nóng)業(yè)在國際貿(mào)易、技術(shù)合作等方面的優(yōu)勢，主動設(shè)置議題，通過高層交往引領(lǐng)農(nóng)業(yè)多雙邊合作，通過深化農(nóng)業(yè)多雙邊合作廣交朋友。二是發(fā)揮好我國在WTO、FAO等國際組織中的作用。主動參與和影響農(nóng)業(yè)規(guī)則的制定，促進形成更加公平合理的農(nóng)業(yè)國際經(jīng)貿(mào)秩序，為我國農(nóng)業(yè)對外開放營造良好環(huán)境。用好FAO中國籍總干事的獨特優(yōu)勢，增加我國在涉農(nóng)國際組織中的職員數(shù)量，增強實際影響力。積極參與全球農(nóng)業(yè)治理體系改革，主動宣介中國方案，推動全球糧農(nóng)治理體系朝著于我國有利的方向發(fā)展。三是發(fā)揮在G20、金磚國家、“一帶一路”、上合組織等多邊、區(qū)域機制中的作用。主動規(guī)劃和引導農(nóng)業(yè)合作方向，借助多邊平臺開展政策協(xié)調(diào)和標準協(xié)同，增進共識，提升我國引領(lǐng)農(nóng)業(yè)國際合作能力。四是積極推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要配合商務(wù)部門繼續(xù)做好自貿(mào)區(qū)農(nóng)業(yè)議題談判等相關(guān)工作，發(fā)揮好農(nóng)業(yè)對外合作在服務(wù)整體外交中的“變壓器”“穩(wěn)定器”作用，在不觸碰我國農(nóng)業(yè)利益底線基礎(chǔ)上，通過適時出手農(nóng)業(yè)牌“打準打狠打痛”，贏得主動權(quán)，加快自貿(mào)區(qū)談判進程。

（來源：《全球化》2022年第1期）